LA PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS EN CHILE
¿Está preparado Chile para el crecimiento económico?
I. INTRODUCCIÓN
Tres días después del fatídico incendio del Ikua Bolaños en Paraguay (2004), interpuse una serie de denuncias que me adentraron en el especial mundo de la burocracia de los servicios públicos. La relación de los hechos -que vale mencionar- no es una situación ni extrema e inusual, sirve a modo de introducción al análisis de un ámbito olvidado de la gestión de desarrollo en Chile; la protección contra incendios.
El 12 de Abril de 2006 la Contraloría Regional de Valparaíso emitió un informe sobre “Fiscalización del cumplimiento de las normas de seguridad contra incendio y recepción de una conocida Multitienda en Valparaíso”. Este documento en resumen señala que la multitienda carece de vías de evacuación de emergencia, además cataloga como de “graves faltas a los deberes administrativos” la recepción de la edificación por la Dirección de Obras Municipales (DOM) en 1998.
La tienda que se ubica en un costado de la plaza Victoria, de una hectárea de superficie en 5 pisos, con grandes áreas comerciales y con; un restaurante, un patio de comidas y una sala de juegos en el último piso, fue objeto de:
Una denuncia en Septiembre del 2004 en el DOM por entre otras deficiencias; la inexistencia de vías de evacuación -
Al no prosperar, se denuncio al Servicio de Salud la situación -
También se denuncio al DOM por la recepción ilegal y por no dar curso a la denuncia original en el Juzgado de Policía Local -
Como en esas instancias no hubo resultado se procedió a requerir la intervención de la Comisión de Defensa del Derecho de las Personas que solicito a los respectivos SEREMIs de Vivienda y Salud un pronunciamiento, ambos negaron competencia y los hechos respectivamente -
Se procede a denunciar a la multitienda, al DOM, al SS y sus respectivos SEREMIs por acciones y omisiones ilegales en Contraloría, de los cuales en el pronunciamiento solo se refirió a la responsabilidad del DOM en la recepción –
Con la resolución de Contraloría se pueden tomar dos caminos:
Denunciar al DOM en el SEREMI de la Vivienda (que en dos oportunidades no encontró ninguna anormalidad incluso en visita de inspección realizada por funcionarios de dicho servicio), para que este obligue al DOM a “solicitar” las mejoras requeridas a la multitienda, vale mencionar que ha sido certificada que cumple con la normativa por sus tres últimos directores, varios directores (S) e incluso un ex director que hizo de revisor independiente, en a lo menos en 15 oportunidades, en diferentes instancias, la ultima vez en Marzo del 2006.
Recurrir a la Corte de Apelaciones interponiendo una vez más un recurso de protección, desgraciadamente la mayoría de las acciones y omisiones de los servicios públicos caen fuera de los plazos estipulados.
Las anomalías que no advirtieron los inspectores de la municipalidad, del servicio de salud, el revisor independiente (contratado por la multitienda) y bomberos fue que; en las paredes de la caja de escaleras se reemplazo hormigón armado, por madera terciado o que cientos de personas van a tener que evacuar por un pasillo que tiene un ancho 1.2 m hacia la calle o que una escalera sin muros perimetrales, además se pueda considerar vía de evacuación y que la madera de puertas y escalera no es precisamente incombustible. En países desarrollados, lo que un inspector de bomberos podría resolver con la inmediata clausura de Ripley, en Chile no pueden o quieren hacerlo una veintena de funcionarios de 4 organizaciones distintas con poderes ejecutivos para ello, en 2 años de gestiones.
Para llegar a que servicios públicos se desempeñen de esta manera y/o que un constructor entregue una obra sin vías de evacuación protegidas contra incendios y/o que el operador se arriesgue a funcionar sin vías de escape, se requiere un proceso que trataremos de explicar en este estudio, también y debido a la ausencia de trabajos académicos y estadísticas no se pueda identificar y cuantificar la magnitud del problema, por lo tanto se analizara principalmente el impacto de la normativa en el incremento del riesgo de incendio, usando métodos y procedimientos de Ingeniería en Protección contra Incendios y de Administración de Riesgo, teniendo en cuenta que base del diseño de sistemas de seguridad contra incendios es justamente la normativa, podemos entregar una buena aproximación situacional y sus proyecciones a futuro.
II. LA ADMINISTRACIÓN DE RIESGO DE INCENDIO
El incendio en un sistema tecnológico es un agente disipador de energía que restituye el equilibrio entre la acumulación de energía y la entropía de dicho sistema, el riesgo de incendio viene a caracterizar la dualidad de la sociedad contemporánea entre los beneficios del uso de la tecnología y los riesgos que de ello conlleva. Una medida de riesgo aceptable esta en el equilibrio propuesto por Baruch Fischhoff (2001) entre desarrollar una tecnología socialmente aceptable -considerando los beneficios- y beneficios socialmente aceptables -considerando los riesgos-.
El desarrollo de la protección contra incendios y su normativa en general han seguido un método de prueba y falla, en un proceso hasta cierto punto reactivo que en lo esencial busca bajar o mantener en un nivel aceptable las pérdidas producidas por incendios. El nivel de riesgo o pérdidas producto de un incendio, como todos los riesgos a los cuales se enfrenta una sociedad es una construcción social, dinámica y cambiante, diferenciado en términos territoriales y sociales (Allen Lavell, 1999).
La protección contra incendio como otros procesos a través de los cuales una sociedad o subconjunto de una sociedad buscan influir positivamente en los niveles de riesgo que sufre o pueda sufrir, sean; naturales o tecnológicos, se engloban en la llamada “Gestión de Reducción de Riesgo” ( Wilches Chaux, 1998) para los planificadores urbanos, que es el equivalente de la conocida “Administración de Riesgo” para ingenieros, analistas de seguro, etc. y debe ser considerado como un componente indivisible y esencial en todo proceso de desarrollo, ordenamiento territorial y gestión ambiental. Todo proceso de transformación, de economía de recursos, de planificación estratégica, etc. debe poder identificar y evaluar los riesgos que estos procesos representan.
La administración de riesgo esta presente en todo sistema abierto, desde un individuo, una especie, a una empresa o país, la diferenciación radica en; como administramos los riesgos, los limites están marcados por obtener un riesgo cero y administrar el costo de los desastres (Jaume Curbet, 2001), para las dos estrategias de administrar los riesgos y sus variaciones intermedias se necesitan recursos. Los países desarrollados invierten más recursos en la disminución del riesgo (prevención y mitigación) y los países subdesarrollados aceptan o toleran niveles más altos de riesgo, es decir usan considerablemente más recursos en pagar los costos, en este caso de los incendios. Desde el punto de vista de costo beneficio la administración de riesgo ratifica lo afirmado por Peter Drucker que "los países subdesarrollados no son países subdesarrollados, sino países subgerenciados" donde estándares de planificación, organización, motivación y control para cumplir con eficacia y eficiencia los grandes objetivos se encuentran por debajo de rangos aceptables.
III. SITUACIÓN EN CHILE: Identificación del problema
III.I Una Visión Histórica
En un contexto histórico dos factores han caracterizado el riesgo de incendio en Chile; la arquitectura española heredada de nuestro pasado colonial y el riesgo de terremoto. El uso de materiales de construcción como adobe, albañilería y concreto en desmedro de la madera y construcciones antisísmicas con gruesos muros perimetrales y donde además el riesgo de terremoto a desincentivado la construcción en altura, han tenido un directo impacto en la propagación de incendios a edificaciones aledañas y por consiguiente limitando los daños por incendio.
III.II El Incendio de la Iglesia de la Compañía
Un hito histórico marco la tónica de cómo iba a desarrollarse la gestión de riesgo de incendios en siglos venideros. Chile en la segunda mitad del siglo XIX era conocido por su cobre y por el horror del incendio de la Iglesia de la Compañía (1861), donde en un singular evento perecieron 2.000 personas que correspondió aproximadamente al 2% de la población de Santiago de esa época, en el libro del mismo nombre Daniel Riquelme (1893) describe a Chile como un país de grandes tragedias y corta memoria, que algunos años después todas las lecciones sacadas cayeron en el olvido, a pesar de las promesas de que “se va grabar con letras indelebles en el municipio de Santiago la promesa de que nunca más”, siglo y medio después a cuadras de donde estaba la iglesia de la Compañía y del edificio Consistorial, podemos encontrar edificios de oficinas y multitiendas que hacen fila por escribir un capitulo propio en la historia trágica de Santiago.
III.III El Incendio de la Torre Santa Maria
Ciertos procesos de urbanos como son: La expansión, densificación y aumento de la complejidad de las ciudades especialmente Santiago se han visto acelerados por el crecimiento de la economía y la población, el cuadro de riesgos tradicionales a los cuales la sociedad chilena y sus instituciones deben gestionar han cambiado. El más claro ejemplo de gestión ocurrió como consecuencia del incendio de la torre Santa Maria (1981) que puso en evidencia la falta de protección contra incendios en edificios en altura y la incapacidad de las instituciones para dar una respuesta satisfactoria a los nuevos requerimientos. La normativa que se emitió en respuesta al evento, en especial sobre la “red húmeda” resulta interesante de analizar.
El objetivo de la red húmeda es apagar y/o impedir la propagación de incendios en edificaciones: donde el desarrollo es muy rápido y hace necesario un ataque temprano (fabricas, depósitos de combustible, bodegas, etc.), o que debido a su importancia (hospitales, juzgados, ministerios, etc.) es necesario minimizar los daños al máximo y en edificaciones de difícil acceso para bomberos como túneles, edificios en altura, a esto hay que agregar que la red húmeda debe tener abastecimiento de agua y energía propios, lo cual es indispensable en un país sísmico como Chile donde después de un terremoto se producen múltiples focos de incendio y se corta el suministro de luz y agua. En la normativa del 1981 las especificaciones para los caudales de agua que deben tener estos dispositivos son tan bajos que los hace absolutamente inútiles, es más, la normativa que en el (RIDAA, MOP 2002) reemplazo el D.S. en cuestión es aun más deficiente, se eliminaron los requerimientos de abastecimiento de energía y agua propios, ahora se puede conectar la manguera al agua potable. En 25 años de la aplicación de esta normativa solo se pueden estimar en decena de miles de millones de pesos el gasto en dispositivos que no tienen ninguna utilidad -al menos para apagar incendios-, solo comparable a las perdidas que se han producido y van a producirse por no contar con este dispositivo.
III.IV El Incendio de Mathiesen Molypack
En 1995 en unas bodegas de productos químicos ocurrió el catalogado como; el incendio industrial más grande de Chile, la empresa siniestrada que tenia todos sus papeles en regla, según la declaración al SESMA almacenaba más de 3000 toneladas de productos químicos, todos ellos "confinados en un espacio reducido y sin las separaciones exigidas para el almacenamiento de materiales altamente inflamables, tóxicos y explosivos" (Terram, 2005).
Independiente de las condiciones internas de seguridad de la empresa -que eran deplorables-, siempre ha sido un problema definir la ubicación de industrias que manejan materiales peligrosos, alejar las industrias de los centros urbanos –con todos los costos que ello significa- también aumenta las distancias de transporte de dichos materiales, con los riesgos asociados resultantes. Dos son las consideraciones que se hubiesen tenido que tomar para definir la localización de una empresa que maneje materiales peligrosos en las cantidades observadas partiendo de la premisa que: Sin importar los sistemas de seguridad, siempre existe la posibilidad de un accidente.
El incendio de Mathiesen represento una amenaza a su entorno inmediato debido a explosiones (esquirlas), humo toxico y también gran cantidad de agua utilizada por bomberos fue a dar a acequias aledañas con la consiguiente contaminación ambiental.
Otro factor de riesgo, es que un incendio de tales proporciones libera gran cantidad de humo en la cuenca aérea de Santiago, bajo ciertas condiciones atmosféricas podría parte del humo atravesar la capa de inversión primaria, perder energía y quedar inmediatamente arriba de esta capa y caer a la tierra cuando esta desaparece (en las primeras horas de la mañana) en un fenómeno conocido como de “fumigación”, que podría tener efectos aditivos y/o incluso sinérgicos con el smog de Santiago, lo que implicaría al referirse a la ubicación de una industria, no solo dentro o fuera de la circunvalación de A. Vespucio, sino dentro o fuera de la cuenca aérea de Santiago.
El problema de combinar aspectos meramente económicos, con requerimientos de seguridad para trabajadores y personas en la vecindad de una industria e incluir aspectos medioambientales en una ciudad que además crece y aumenta en complejidad, es a lo menos una tarea complicada, por eso es interesante analizar las pocas directrices que regulan estos procesos: La Circular 95/98 emitida por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y donde participaron el SEC, SESMA, subsecretaria de Energía, entre una docena de instituciones es una radiografía a los conocimientos técnicos y el grado de responsabilidad con que se toma el desarrollo urbano de Santiago. La circular en cuestión es una pauta de referencia para actividades industriales en la región metropolitana. Los objetivos de este documento son:
1. Calificación de Actividades industriales, estableciendo las condiciones, requisitos y parámetros que estas deben cumplir para la definición de su localización.
2. Establece un procedimiento de calificación que, además, incorpore el factor riesgo en la evaluación de actividades industriales.
La Circular 95 en principio se basa en la directiva de Seveso I, agregando ciertos valores umbrales (radiación térmica, sobre presión y toxicidad) para evaluar los riesgos de una actividad de forma cuantitativa. Una industria entra al proceso de calificación destinado para actividades riesgosas dependiendo de la cantidad y tipo de sustancias peligrosas (NCh 382Of98) que almacena, elabora o genera. Una industria puede ser catalogada como inofensiva, molesta o peligrosa dependiendo de esta clasificación. El problema surge cuando:
Se usan guías desarrolladas en este caso para países de la Unión Europea donde las condiciones de base no son equivalentes.
En la guía chilena se cambia la definición de accidente mayor, del original donde un accidente tiene consecuencias graves, en la versión chilena solo se considera consecuencias fuera del recinto y no se incluye la seguridad de los trabajadores para efecto de la clasificación.
Un problema presente en la Directiva de Seveso y en la Circular 95 es que; “No se puede definir, solamente por cantidad de sustancia peligrosas las condiciones para que se produzca un accidente mayor, el encargado de definir el riesgo es el responsable de la actividad” Dirección del Trabajo de Suecia 1996, en comentarios sobre el Articulo 1ro de la Directiva de Seveso. Para entrar en el proceso de clasificación se excluyen factores como la presión, temperatura o tipo de proceso realizado, por este motivo la Directiva de Seveso es complementaria con la normativa domestica, en el caso chileno no existe tal normativa o al menos como la conocemos en países de la Unión Europea.
Las deficiencias arriba mencionadas por separados ya invalidan el uso de la Guía 95/98. Existen otros errores concentrados en el análisis y evaluación de riesgo, como la inexistencia de datos para calcular probabilidades y errores en los valores umbrales para evaluar el riesgo, no solo se emplean unidades erróneas, sino valores importados de seguridad laboral y no son aplicables para la población en general.
IV. LA ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES: Una visión crítica
El OGU y C es una normativa de carácter prescriptivo en lo referente a la seguridad, que expresamente indica que se tiene como objetivo fundamental; proporcionar una satisfactoria protección contra: accidentes, inicio y propagación de incendios y una adecuada seguridad a las personas. También se menciona que; solo se puede exigir lo prescrito en el OGU y C y en las NChs adjuntas, eliminando la posibilidad de exigir la aplicación de un criterio técnico en el diseño de sistemas de seguridad, ya que se ha decretado que el mero cumplimiento de la normativa chilena al igual que la normativa Alemana o N. Americana -puede garantizar una protección contra incendios satisfactoria-.
A pesar que al OGU y C cada cierto tiempo se le incorporan y o modifican prescripciones, como la incorporación de la “densidad ocupacional” sigue arrastrando deficiencias de fondo que se pueden clasificar según su jerarquía en:
1. Prescripciones erróneas que tienen un efecto antagónico al deseado y en contradicción a cualquier criterio técnico.
2. Normativa incompleta.
Algunos ejemplos relacionados con la evacuación, presentes en todas las versiones del OGU y C y observables en la multitienda Ripley de Valparaíso:
La resistencia al fuego “F” de los elementos de una edificación (escaleras, muros, etc.) es proporcional al número de pisos, área, carga combustible, uso y en la última versión de la normativa; a la densidad ocupacional, lo cual es lógico, lo ilógico es agregar una excepción a los muros perimetrales de la caja de escalera donde se exige resistencia al fuego solo a edificaciones de 7 o mas pisos, en consecuencia grandes edificaciones de menos de 7 pisos, incluso con gran afluencia de publico; no se le pueda exigir vías de escape protegidas contra incendios. Otro efecto negativo de la excepción, es que la forma de medir la altura de los pisos hasta 3.5 m. donde la diferencia se añade al número de pisos, desincentiva la construcción de pisos altos, lo cual tiene directa incidencia en el desarrollo y por consiguiente en el riesgo de incendio, ya que a menor altura del techo, la velocidad de desarrollo de un incendio y la posibilidad de un “flash over” van a sermayores, también al existir un mayor volumen de aire hace que la concentración de gases que tienen efectos tóxicos y afectan la visual se retarde.
Otro error presente en todas las versiones de la Ordenanza de Urbanismo y Construcción es la separación entre la escalera y muros perimetrales, la escaleras que tienen características contra incendio (protegidas) tienen que tratarse como un solo elemento con sus muros perimetrales, las consecuencias y de hecho ocurre frecuentemente que se permite la construcción de escaleras interiores abiertas en edificaciones de alto riesgo de incendio.
Un error de omisión es la ausencia de exigencias para la ventilación de grandes espacios como multitiendas con un gran atrium, incluyendo especificaciones de protección contra incendios de shaft de ventilación. La importancia de la ventilación para la evacuación es que en general las personas son incapacitadas y/o muertas por efecto de los gases de combustión, por esta razón y de acuerdo a las normativas de países desarrollados debería incluirse este sistema de seguridad y las especificaciones técnicas para dimensionarlo.
En países desarrollados las escaleras “protegidas” incluyen propiedades como; el “Aislamiento" (Endurance “E”), “Integridad” (Isolation “I”), para puertas se usa “EI” y “CM” requerimientos de cierre automático y para bisagras y cerraduras. La clasificación chilena “F” no es necesariamente equivalente y la NCh 935/2, no incluye propiedades que son relevantes para la seguridad de las personas.
V. ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS MUNICIPIOS
La municipalidad tiene la obligación que una edificación cumpla con la normativa vigente a través de las acciones de los servicios de utilidad pública respectivos, se debe velar, en todo caso, por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcción LGUC, las Normas Técnicas y demás Reglamentos.
V.I Responsabilidad por Daño
En una aproximación jurídica, existe una responsabilidad del Estado y sus instituciones por falta de servicio que proviene del Ordenamiento Jurídico presente en la Constitución Política del Estado de Chile como de la Ley Orgánica Constitucional donde se prescribe la responsabilidad de los órganos de la Administración por los daños que causen por falta de servicio. Se trata de una responsabilidad civil de origen extracontractual. En la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se especifica que “las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio. No obstante, las municipalidades tendrán derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal, donde se descarta la responsabilidad por la culpabilidad y fundándola exclusivamente en el hecho que ha provocado el riesgo, o sea, la causalidad material” (LOC Artículo No 141).
En el fallo de León Caces y otros contra la Ilustre Municipalidad de Viña del Mar por el incendio ocurrido en el edificio Emporio-Las Brisas que costo la vida a 5 personas por deficiencias en la compartimentación y la inexistencia de vías de escape, en el fallo se establece la responsabilidad extracontractual de derecho publico de la I. Municipalidad al no hacer cumplir y supervigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas, especialmente las relativas a estándares de seguridad, teniendo que cancelar 850 M. a los deudos de este siniestro.
V.II La Fiscalización como Servicio
La fiscalización es un instrumento regulador que vela por el cumplimiento de la normativa y a la vez da señales a los diseñadores y operadores de que se espera de; un sistema, y dispositivos de seguridad, en; capacidad, fiabilidad y mantención. La fiscalización para ser efectiva debe poseer cierta continuidad, debe realizarse por personal especializado y estar en constante retroalimentación con la normativa, la evolución técnica de los sistemas de seguridad y de construcción, y el riesgo de incendio.
Una de las labores más importantes y críticas de la Municipalidad es la fiscalización de la Seguridad contra Incendios. El objetivo de la fiscalización no solamente es determinar que una edificación cumpla con la normativa, sino también:
Crear una tradición en el cumplimiento de la normativa y seguimiento de buenas prácticas de ingeniería.
Que una edificación represente un riesgo aceptable hacia sus habitantes y su entorno.
Estos requerimientos fundamentales no se cumplen por diferentes razones, las más importantes son:
Se apoya en una normativa técnicamente deficiente, insuficiente y dispersa que no asegura un riesgo aceptable bajo un punto de vista económico, social y medioambiental.
Una especialización del personal no apropiada a la complejidad de la tarea impuesta.
La distribución de responsabilidades y sanciones producen rutinas disfuncionales.
EN CONCLUSIÓN
El riesgo de incendio como componente indivisible del crecimiento económico, se ha incrementado sostenidamente en los centros urbanos de Chile especialmente en los últimos 25 años. Los métodos tradicionales de gestión no son efectivos cuando justamente se termina la tradición, dando paso a la incertidumbre y a la negociación entre costos y beneficios producto de nuestro desarrollo, caracterizado en la sociedad de riesgo de Beck.
El gran problema que surge en este esquema, es que si bien una sociedad hasta cierto punto puede adsorber costos de eventos de alta probabilidad pero de bajo impacto, costos producto de eventos de baja probabilidad pero de consecuencias catastróficas son mucho más difíciles de manejar, no solamente por el costo “per se” del evento, sino también porque estos desastres responden a condiciones preexistentes de vulnerabilidades y subsanar estas vulnerabilidades de una manera apropiada es entrar en el problema de la gestión de desarrollo o más directamente en el problema de subdesarrollo de Chile.
Más temprano que tarde Chile como sociedad se vera obligado a realizar una reingeniería a la manera como se gestiona la protección contra incendios, se requiere urgentemente modificar la normativa, reorganizar la asignación de atribuciones y responsabilidades en los ministerios y en los organismos fiscalizadores.
La normativa Chilena atinente a la PCI es deficiente, insuficiente y dispersa, esa combinación con una normativa de tipo prescriptivo produce en parte los resultados observados, una solución más adecuada es tomar una orientación hacia un diseño basado en el cumplimiento de objetivos (prestaciones), con métodos de verificación y entregar soluciones de diseño aceptables, especialmente en el segmento de edificaciones que debido a su complejidad y/o alto riesgo las prescripciones tradicionales son ineficientes.
Para desarrollar una normativa cualquiera sea su orientación (prescriptiva o basada en prestaciones) que sea comprensiva al medio y que pueda encaminar en una dirección adecuada el diseño de los sistemas de seguridad en Chile, en sintonía con la planificación urbana, gestión ambiental y otras políticas publicas, es una tarea continua en tiempo medido en décadas y requiere una gran especialización. En países desarrollados se trabaja con “centros de conocimiento”; desde sector público, universidades y el sector privado en constante retroalimentación, para Chile como una medida inicial es crear una superintendencia con competencia y competente en la seguridad contra incendios u organización interministerial que aglutine las atribuciones que ahora comparten el MINVU, MOP y MINSAL y que tenga atribuciones para fiscalizar.
Otra medida es reorganizar la fiscalización, el esquema actual es insostenible con fiscalizadores carentes de preparación técnica, empleando una normativa deficiente, en un ambiente falto de una tradición en seguridad y respeto a las normas. Los grandes perjudicados van ha ser los municipios que se hacen responsables legales del deficiente funcionamiento del DOM y en consecuencia de las fallas sistémicas de la protección contra incendios. La fiscalización en países desarrollados la efectúan organismos altamente especializados, con atribuciones ejecutivas e independientes, por lo cual hace al DOM, SS y bomberos inadecuados para esta importante tarea.
El problema del riesgo de incendios en países subdesarrollados esta tomando caracteres epidémicos, Chile en menor o mayor grado esta aquejado del mismo mal, donde la única cura posible esta en desarrollar una sociedad capaz de darles bienestar a sus ciudadanos y desarrollarse positivamente, a pesar de las dificultades, más aún, de salir fortalecida y ser transformados por ellas.
Pedro Véliz Zamora
Ingeniero en Protección contra Incendios
[email protected]
¿Está preparado Chile para el crecimiento económico?
I. INTRODUCCIÓN
Tres días después del fatídico incendio del Ikua Bolaños en Paraguay (2004), interpuse una serie de denuncias que me adentraron en el especial mundo de la burocracia de los servicios públicos. La relación de los hechos -que vale mencionar- no es una situación ni extrema e inusual, sirve a modo de introducción al análisis de un ámbito olvidado de la gestión de desarrollo en Chile; la protección contra incendios.
El 12 de Abril de 2006 la Contraloría Regional de Valparaíso emitió un informe sobre “Fiscalización del cumplimiento de las normas de seguridad contra incendio y recepción de una conocida Multitienda en Valparaíso”. Este documento en resumen señala que la multitienda carece de vías de evacuación de emergencia, además cataloga como de “graves faltas a los deberes administrativos” la recepción de la edificación por la Dirección de Obras Municipales (DOM) en 1998.
La tienda que se ubica en un costado de la plaza Victoria, de una hectárea de superficie en 5 pisos, con grandes áreas comerciales y con; un restaurante, un patio de comidas y una sala de juegos en el último piso, fue objeto de:
Una denuncia en Septiembre del 2004 en el DOM por entre otras deficiencias; la inexistencia de vías de evacuación -
Al no prosperar, se denuncio al Servicio de Salud la situación -
También se denuncio al DOM por la recepción ilegal y por no dar curso a la denuncia original en el Juzgado de Policía Local -
Como en esas instancias no hubo resultado se procedió a requerir la intervención de la Comisión de Defensa del Derecho de las Personas que solicito a los respectivos SEREMIs de Vivienda y Salud un pronunciamiento, ambos negaron competencia y los hechos respectivamente -
Se procede a denunciar a la multitienda, al DOM, al SS y sus respectivos SEREMIs por acciones y omisiones ilegales en Contraloría, de los cuales en el pronunciamiento solo se refirió a la responsabilidad del DOM en la recepción –
Con la resolución de Contraloría se pueden tomar dos caminos:
Denunciar al DOM en el SEREMI de la Vivienda (que en dos oportunidades no encontró ninguna anormalidad incluso en visita de inspección realizada por funcionarios de dicho servicio), para que este obligue al DOM a “solicitar” las mejoras requeridas a la multitienda, vale mencionar que ha sido certificada que cumple con la normativa por sus tres últimos directores, varios directores (S) e incluso un ex director que hizo de revisor independiente, en a lo menos en 15 oportunidades, en diferentes instancias, la ultima vez en Marzo del 2006.
Recurrir a la Corte de Apelaciones interponiendo una vez más un recurso de protección, desgraciadamente la mayoría de las acciones y omisiones de los servicios públicos caen fuera de los plazos estipulados.
Las anomalías que no advirtieron los inspectores de la municipalidad, del servicio de salud, el revisor independiente (contratado por la multitienda) y bomberos fue que; en las paredes de la caja de escaleras se reemplazo hormigón armado, por madera terciado o que cientos de personas van a tener que evacuar por un pasillo que tiene un ancho 1.2 m hacia la calle o que una escalera sin muros perimetrales, además se pueda considerar vía de evacuación y que la madera de puertas y escalera no es precisamente incombustible. En países desarrollados, lo que un inspector de bomberos podría resolver con la inmediata clausura de Ripley, en Chile no pueden o quieren hacerlo una veintena de funcionarios de 4 organizaciones distintas con poderes ejecutivos para ello, en 2 años de gestiones.
Para llegar a que servicios públicos se desempeñen de esta manera y/o que un constructor entregue una obra sin vías de evacuación protegidas contra incendios y/o que el operador se arriesgue a funcionar sin vías de escape, se requiere un proceso que trataremos de explicar en este estudio, también y debido a la ausencia de trabajos académicos y estadísticas no se pueda identificar y cuantificar la magnitud del problema, por lo tanto se analizara principalmente el impacto de la normativa en el incremento del riesgo de incendio, usando métodos y procedimientos de Ingeniería en Protección contra Incendios y de Administración de Riesgo, teniendo en cuenta que base del diseño de sistemas de seguridad contra incendios es justamente la normativa, podemos entregar una buena aproximación situacional y sus proyecciones a futuro.
II. LA ADMINISTRACIÓN DE RIESGO DE INCENDIO
El incendio en un sistema tecnológico es un agente disipador de energía que restituye el equilibrio entre la acumulación de energía y la entropía de dicho sistema, el riesgo de incendio viene a caracterizar la dualidad de la sociedad contemporánea entre los beneficios del uso de la tecnología y los riesgos que de ello conlleva. Una medida de riesgo aceptable esta en el equilibrio propuesto por Baruch Fischhoff (2001) entre desarrollar una tecnología socialmente aceptable -considerando los beneficios- y beneficios socialmente aceptables -considerando los riesgos-.
El desarrollo de la protección contra incendios y su normativa en general han seguido un método de prueba y falla, en un proceso hasta cierto punto reactivo que en lo esencial busca bajar o mantener en un nivel aceptable las pérdidas producidas por incendios. El nivel de riesgo o pérdidas producto de un incendio, como todos los riesgos a los cuales se enfrenta una sociedad es una construcción social, dinámica y cambiante, diferenciado en términos territoriales y sociales (Allen Lavell, 1999).
La protección contra incendio como otros procesos a través de los cuales una sociedad o subconjunto de una sociedad buscan influir positivamente en los niveles de riesgo que sufre o pueda sufrir, sean; naturales o tecnológicos, se engloban en la llamada “Gestión de Reducción de Riesgo” ( Wilches Chaux, 1998) para los planificadores urbanos, que es el equivalente de la conocida “Administración de Riesgo” para ingenieros, analistas de seguro, etc. y debe ser considerado como un componente indivisible y esencial en todo proceso de desarrollo, ordenamiento territorial y gestión ambiental. Todo proceso de transformación, de economía de recursos, de planificación estratégica, etc. debe poder identificar y evaluar los riesgos que estos procesos representan.
La administración de riesgo esta presente en todo sistema abierto, desde un individuo, una especie, a una empresa o país, la diferenciación radica en; como administramos los riesgos, los limites están marcados por obtener un riesgo cero y administrar el costo de los desastres (Jaume Curbet, 2001), para las dos estrategias de administrar los riesgos y sus variaciones intermedias se necesitan recursos. Los países desarrollados invierten más recursos en la disminución del riesgo (prevención y mitigación) y los países subdesarrollados aceptan o toleran niveles más altos de riesgo, es decir usan considerablemente más recursos en pagar los costos, en este caso de los incendios. Desde el punto de vista de costo beneficio la administración de riesgo ratifica lo afirmado por Peter Drucker que "los países subdesarrollados no son países subdesarrollados, sino países subgerenciados" donde estándares de planificación, organización, motivación y control para cumplir con eficacia y eficiencia los grandes objetivos se encuentran por debajo de rangos aceptables.
III. SITUACIÓN EN CHILE: Identificación del problema
III.I Una Visión Histórica
En un contexto histórico dos factores han caracterizado el riesgo de incendio en Chile; la arquitectura española heredada de nuestro pasado colonial y el riesgo de terremoto. El uso de materiales de construcción como adobe, albañilería y concreto en desmedro de la madera y construcciones antisísmicas con gruesos muros perimetrales y donde además el riesgo de terremoto a desincentivado la construcción en altura, han tenido un directo impacto en la propagación de incendios a edificaciones aledañas y por consiguiente limitando los daños por incendio.
III.II El Incendio de la Iglesia de la Compañía
Un hito histórico marco la tónica de cómo iba a desarrollarse la gestión de riesgo de incendios en siglos venideros. Chile en la segunda mitad del siglo XIX era conocido por su cobre y por el horror del incendio de la Iglesia de la Compañía (1861), donde en un singular evento perecieron 2.000 personas que correspondió aproximadamente al 2% de la población de Santiago de esa época, en el libro del mismo nombre Daniel Riquelme (1893) describe a Chile como un país de grandes tragedias y corta memoria, que algunos años después todas las lecciones sacadas cayeron en el olvido, a pesar de las promesas de que “se va grabar con letras indelebles en el municipio de Santiago la promesa de que nunca más”, siglo y medio después a cuadras de donde estaba la iglesia de la Compañía y del edificio Consistorial, podemos encontrar edificios de oficinas y multitiendas que hacen fila por escribir un capitulo propio en la historia trágica de Santiago.
III.III El Incendio de la Torre Santa Maria
Ciertos procesos de urbanos como son: La expansión, densificación y aumento de la complejidad de las ciudades especialmente Santiago se han visto acelerados por el crecimiento de la economía y la población, el cuadro de riesgos tradicionales a los cuales la sociedad chilena y sus instituciones deben gestionar han cambiado. El más claro ejemplo de gestión ocurrió como consecuencia del incendio de la torre Santa Maria (1981) que puso en evidencia la falta de protección contra incendios en edificios en altura y la incapacidad de las instituciones para dar una respuesta satisfactoria a los nuevos requerimientos. La normativa que se emitió en respuesta al evento, en especial sobre la “red húmeda” resulta interesante de analizar.
El objetivo de la red húmeda es apagar y/o impedir la propagación de incendios en edificaciones: donde el desarrollo es muy rápido y hace necesario un ataque temprano (fabricas, depósitos de combustible, bodegas, etc.), o que debido a su importancia (hospitales, juzgados, ministerios, etc.) es necesario minimizar los daños al máximo y en edificaciones de difícil acceso para bomberos como túneles, edificios en altura, a esto hay que agregar que la red húmeda debe tener abastecimiento de agua y energía propios, lo cual es indispensable en un país sísmico como Chile donde después de un terremoto se producen múltiples focos de incendio y se corta el suministro de luz y agua. En la normativa del 1981 las especificaciones para los caudales de agua que deben tener estos dispositivos son tan bajos que los hace absolutamente inútiles, es más, la normativa que en el (RIDAA, MOP 2002) reemplazo el D.S. en cuestión es aun más deficiente, se eliminaron los requerimientos de abastecimiento de energía y agua propios, ahora se puede conectar la manguera al agua potable. En 25 años de la aplicación de esta normativa solo se pueden estimar en decena de miles de millones de pesos el gasto en dispositivos que no tienen ninguna utilidad -al menos para apagar incendios-, solo comparable a las perdidas que se han producido y van a producirse por no contar con este dispositivo.
III.IV El Incendio de Mathiesen Molypack
En 1995 en unas bodegas de productos químicos ocurrió el catalogado como; el incendio industrial más grande de Chile, la empresa siniestrada que tenia todos sus papeles en regla, según la declaración al SESMA almacenaba más de 3000 toneladas de productos químicos, todos ellos "confinados en un espacio reducido y sin las separaciones exigidas para el almacenamiento de materiales altamente inflamables, tóxicos y explosivos" (Terram, 2005).
Independiente de las condiciones internas de seguridad de la empresa -que eran deplorables-, siempre ha sido un problema definir la ubicación de industrias que manejan materiales peligrosos, alejar las industrias de los centros urbanos –con todos los costos que ello significa- también aumenta las distancias de transporte de dichos materiales, con los riesgos asociados resultantes. Dos son las consideraciones que se hubiesen tenido que tomar para definir la localización de una empresa que maneje materiales peligrosos en las cantidades observadas partiendo de la premisa que: Sin importar los sistemas de seguridad, siempre existe la posibilidad de un accidente.
El incendio de Mathiesen represento una amenaza a su entorno inmediato debido a explosiones (esquirlas), humo toxico y también gran cantidad de agua utilizada por bomberos fue a dar a acequias aledañas con la consiguiente contaminación ambiental.
Otro factor de riesgo, es que un incendio de tales proporciones libera gran cantidad de humo en la cuenca aérea de Santiago, bajo ciertas condiciones atmosféricas podría parte del humo atravesar la capa de inversión primaria, perder energía y quedar inmediatamente arriba de esta capa y caer a la tierra cuando esta desaparece (en las primeras horas de la mañana) en un fenómeno conocido como de “fumigación”, que podría tener efectos aditivos y/o incluso sinérgicos con el smog de Santiago, lo que implicaría al referirse a la ubicación de una industria, no solo dentro o fuera de la circunvalación de A. Vespucio, sino dentro o fuera de la cuenca aérea de Santiago.
El problema de combinar aspectos meramente económicos, con requerimientos de seguridad para trabajadores y personas en la vecindad de una industria e incluir aspectos medioambientales en una ciudad que además crece y aumenta en complejidad, es a lo menos una tarea complicada, por eso es interesante analizar las pocas directrices que regulan estos procesos: La Circular 95/98 emitida por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y donde participaron el SEC, SESMA, subsecretaria de Energía, entre una docena de instituciones es una radiografía a los conocimientos técnicos y el grado de responsabilidad con que se toma el desarrollo urbano de Santiago. La circular en cuestión es una pauta de referencia para actividades industriales en la región metropolitana. Los objetivos de este documento son:
1. Calificación de Actividades industriales, estableciendo las condiciones, requisitos y parámetros que estas deben cumplir para la definición de su localización.
2. Establece un procedimiento de calificación que, además, incorpore el factor riesgo en la evaluación de actividades industriales.
La Circular 95 en principio se basa en la directiva de Seveso I, agregando ciertos valores umbrales (radiación térmica, sobre presión y toxicidad) para evaluar los riesgos de una actividad de forma cuantitativa. Una industria entra al proceso de calificación destinado para actividades riesgosas dependiendo de la cantidad y tipo de sustancias peligrosas (NCh 382Of98) que almacena, elabora o genera. Una industria puede ser catalogada como inofensiva, molesta o peligrosa dependiendo de esta clasificación. El problema surge cuando:
Se usan guías desarrolladas en este caso para países de la Unión Europea donde las condiciones de base no son equivalentes.
En la guía chilena se cambia la definición de accidente mayor, del original donde un accidente tiene consecuencias graves, en la versión chilena solo se considera consecuencias fuera del recinto y no se incluye la seguridad de los trabajadores para efecto de la clasificación.
Un problema presente en la Directiva de Seveso y en la Circular 95 es que; “No se puede definir, solamente por cantidad de sustancia peligrosas las condiciones para que se produzca un accidente mayor, el encargado de definir el riesgo es el responsable de la actividad” Dirección del Trabajo de Suecia 1996, en comentarios sobre el Articulo 1ro de la Directiva de Seveso. Para entrar en el proceso de clasificación se excluyen factores como la presión, temperatura o tipo de proceso realizado, por este motivo la Directiva de Seveso es complementaria con la normativa domestica, en el caso chileno no existe tal normativa o al menos como la conocemos en países de la Unión Europea.
Las deficiencias arriba mencionadas por separados ya invalidan el uso de la Guía 95/98. Existen otros errores concentrados en el análisis y evaluación de riesgo, como la inexistencia de datos para calcular probabilidades y errores en los valores umbrales para evaluar el riesgo, no solo se emplean unidades erróneas, sino valores importados de seguridad laboral y no son aplicables para la población en general.
IV. LA ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES: Una visión crítica
El OGU y C es una normativa de carácter prescriptivo en lo referente a la seguridad, que expresamente indica que se tiene como objetivo fundamental; proporcionar una satisfactoria protección contra: accidentes, inicio y propagación de incendios y una adecuada seguridad a las personas. También se menciona que; solo se puede exigir lo prescrito en el OGU y C y en las NChs adjuntas, eliminando la posibilidad de exigir la aplicación de un criterio técnico en el diseño de sistemas de seguridad, ya que se ha decretado que el mero cumplimiento de la normativa chilena al igual que la normativa Alemana o N. Americana -puede garantizar una protección contra incendios satisfactoria-.
A pesar que al OGU y C cada cierto tiempo se le incorporan y o modifican prescripciones, como la incorporación de la “densidad ocupacional” sigue arrastrando deficiencias de fondo que se pueden clasificar según su jerarquía en:
1. Prescripciones erróneas que tienen un efecto antagónico al deseado y en contradicción a cualquier criterio técnico.
2. Normativa incompleta.
Algunos ejemplos relacionados con la evacuación, presentes en todas las versiones del OGU y C y observables en la multitienda Ripley de Valparaíso:
La resistencia al fuego “F” de los elementos de una edificación (escaleras, muros, etc.) es proporcional al número de pisos, área, carga combustible, uso y en la última versión de la normativa; a la densidad ocupacional, lo cual es lógico, lo ilógico es agregar una excepción a los muros perimetrales de la caja de escalera donde se exige resistencia al fuego solo a edificaciones de 7 o mas pisos, en consecuencia grandes edificaciones de menos de 7 pisos, incluso con gran afluencia de publico; no se le pueda exigir vías de escape protegidas contra incendios. Otro efecto negativo de la excepción, es que la forma de medir la altura de los pisos hasta 3.5 m. donde la diferencia se añade al número de pisos, desincentiva la construcción de pisos altos, lo cual tiene directa incidencia en el desarrollo y por consiguiente en el riesgo de incendio, ya que a menor altura del techo, la velocidad de desarrollo de un incendio y la posibilidad de un “flash over” van a sermayores, también al existir un mayor volumen de aire hace que la concentración de gases que tienen efectos tóxicos y afectan la visual se retarde.
Otro error presente en todas las versiones de la Ordenanza de Urbanismo y Construcción es la separación entre la escalera y muros perimetrales, la escaleras que tienen características contra incendio (protegidas) tienen que tratarse como un solo elemento con sus muros perimetrales, las consecuencias y de hecho ocurre frecuentemente que se permite la construcción de escaleras interiores abiertas en edificaciones de alto riesgo de incendio.
Un error de omisión es la ausencia de exigencias para la ventilación de grandes espacios como multitiendas con un gran atrium, incluyendo especificaciones de protección contra incendios de shaft de ventilación. La importancia de la ventilación para la evacuación es que en general las personas son incapacitadas y/o muertas por efecto de los gases de combustión, por esta razón y de acuerdo a las normativas de países desarrollados debería incluirse este sistema de seguridad y las especificaciones técnicas para dimensionarlo.
En países desarrollados las escaleras “protegidas” incluyen propiedades como; el “Aislamiento" (Endurance “E”), “Integridad” (Isolation “I”), para puertas se usa “EI” y “CM” requerimientos de cierre automático y para bisagras y cerraduras. La clasificación chilena “F” no es necesariamente equivalente y la NCh 935/2, no incluye propiedades que son relevantes para la seguridad de las personas.
V. ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS MUNICIPIOS
La municipalidad tiene la obligación que una edificación cumpla con la normativa vigente a través de las acciones de los servicios de utilidad pública respectivos, se debe velar, en todo caso, por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcción LGUC, las Normas Técnicas y demás Reglamentos.
V.I Responsabilidad por Daño
En una aproximación jurídica, existe una responsabilidad del Estado y sus instituciones por falta de servicio que proviene del Ordenamiento Jurídico presente en la Constitución Política del Estado de Chile como de la Ley Orgánica Constitucional donde se prescribe la responsabilidad de los órganos de la Administración por los daños que causen por falta de servicio. Se trata de una responsabilidad civil de origen extracontractual. En la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se especifica que “las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio. No obstante, las municipalidades tendrán derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal, donde se descarta la responsabilidad por la culpabilidad y fundándola exclusivamente en el hecho que ha provocado el riesgo, o sea, la causalidad material” (LOC Artículo No 141).
En el fallo de León Caces y otros contra la Ilustre Municipalidad de Viña del Mar por el incendio ocurrido en el edificio Emporio-Las Brisas que costo la vida a 5 personas por deficiencias en la compartimentación y la inexistencia de vías de escape, en el fallo se establece la responsabilidad extracontractual de derecho publico de la I. Municipalidad al no hacer cumplir y supervigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas, especialmente las relativas a estándares de seguridad, teniendo que cancelar 850 M. a los deudos de este siniestro.
V.II La Fiscalización como Servicio
La fiscalización es un instrumento regulador que vela por el cumplimiento de la normativa y a la vez da señales a los diseñadores y operadores de que se espera de; un sistema, y dispositivos de seguridad, en; capacidad, fiabilidad y mantención. La fiscalización para ser efectiva debe poseer cierta continuidad, debe realizarse por personal especializado y estar en constante retroalimentación con la normativa, la evolución técnica de los sistemas de seguridad y de construcción, y el riesgo de incendio.
Una de las labores más importantes y críticas de la Municipalidad es la fiscalización de la Seguridad contra Incendios. El objetivo de la fiscalización no solamente es determinar que una edificación cumpla con la normativa, sino también:
Crear una tradición en el cumplimiento de la normativa y seguimiento de buenas prácticas de ingeniería.
Que una edificación represente un riesgo aceptable hacia sus habitantes y su entorno.
Estos requerimientos fundamentales no se cumplen por diferentes razones, las más importantes son:
Se apoya en una normativa técnicamente deficiente, insuficiente y dispersa que no asegura un riesgo aceptable bajo un punto de vista económico, social y medioambiental.
Una especialización del personal no apropiada a la complejidad de la tarea impuesta.
La distribución de responsabilidades y sanciones producen rutinas disfuncionales.
EN CONCLUSIÓN
El riesgo de incendio como componente indivisible del crecimiento económico, se ha incrementado sostenidamente en los centros urbanos de Chile especialmente en los últimos 25 años. Los métodos tradicionales de gestión no son efectivos cuando justamente se termina la tradición, dando paso a la incertidumbre y a la negociación entre costos y beneficios producto de nuestro desarrollo, caracterizado en la sociedad de riesgo de Beck.
El gran problema que surge en este esquema, es que si bien una sociedad hasta cierto punto puede adsorber costos de eventos de alta probabilidad pero de bajo impacto, costos producto de eventos de baja probabilidad pero de consecuencias catastróficas son mucho más difíciles de manejar, no solamente por el costo “per se” del evento, sino también porque estos desastres responden a condiciones preexistentes de vulnerabilidades y subsanar estas vulnerabilidades de una manera apropiada es entrar en el problema de la gestión de desarrollo o más directamente en el problema de subdesarrollo de Chile.
Más temprano que tarde Chile como sociedad se vera obligado a realizar una reingeniería a la manera como se gestiona la protección contra incendios, se requiere urgentemente modificar la normativa, reorganizar la asignación de atribuciones y responsabilidades en los ministerios y en los organismos fiscalizadores.
La normativa Chilena atinente a la PCI es deficiente, insuficiente y dispersa, esa combinación con una normativa de tipo prescriptivo produce en parte los resultados observados, una solución más adecuada es tomar una orientación hacia un diseño basado en el cumplimiento de objetivos (prestaciones), con métodos de verificación y entregar soluciones de diseño aceptables, especialmente en el segmento de edificaciones que debido a su complejidad y/o alto riesgo las prescripciones tradicionales son ineficientes.
Para desarrollar una normativa cualquiera sea su orientación (prescriptiva o basada en prestaciones) que sea comprensiva al medio y que pueda encaminar en una dirección adecuada el diseño de los sistemas de seguridad en Chile, en sintonía con la planificación urbana, gestión ambiental y otras políticas publicas, es una tarea continua en tiempo medido en décadas y requiere una gran especialización. En países desarrollados se trabaja con “centros de conocimiento”; desde sector público, universidades y el sector privado en constante retroalimentación, para Chile como una medida inicial es crear una superintendencia con competencia y competente en la seguridad contra incendios u organización interministerial que aglutine las atribuciones que ahora comparten el MINVU, MOP y MINSAL y que tenga atribuciones para fiscalizar.
Otra medida es reorganizar la fiscalización, el esquema actual es insostenible con fiscalizadores carentes de preparación técnica, empleando una normativa deficiente, en un ambiente falto de una tradición en seguridad y respeto a las normas. Los grandes perjudicados van ha ser los municipios que se hacen responsables legales del deficiente funcionamiento del DOM y en consecuencia de las fallas sistémicas de la protección contra incendios. La fiscalización en países desarrollados la efectúan organismos altamente especializados, con atribuciones ejecutivas e independientes, por lo cual hace al DOM, SS y bomberos inadecuados para esta importante tarea.
El problema del riesgo de incendios en países subdesarrollados esta tomando caracteres epidémicos, Chile en menor o mayor grado esta aquejado del mismo mal, donde la única cura posible esta en desarrollar una sociedad capaz de darles bienestar a sus ciudadanos y desarrollarse positivamente, a pesar de las dificultades, más aún, de salir fortalecida y ser transformados por ellas.
Pedro Véliz Zamora
Ingeniero en Protección contra Incendios
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